甘肅省政府法制辦近日向甘肅省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局發(fā)出關(guān)于對(duì)《甘肅省生產(chǎn)加工食品小作坊加工許可管理暫行辦法》的備案審查意見(jiàn)，認(rèn)為《暫行辦法》擅自創(chuàng)設(shè)“加工食品許可”，自行創(chuàng)設(shè)行政處罰，要求根據(jù)審查意見(jiàn)所指出的問(wèn)題，在30日之內(nèi)對(duì)《暫行辦法》予以修改和廢止，或者停止執(zhí)行，并將辦理結(jié)果報(bào)送省政府法制辦。
創(chuàng)設(shè)“加工食品許可”
《暫行辦法》第二條規(guī)定，從事食品加工并用于銷售的小作坊，應(yīng)當(dāng)依照本辦法的規(guī)定，申請(qǐng)并取得加工食品許可證；未取得加工食品許可證的，不得從事食品加工、制作和銷售。第五條規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)本地區(qū)生產(chǎn)加工食品小作坊的許可管理工作。而根據(jù)《食品安全法》第二十九條第一款規(guī)定“國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法取得食品生產(chǎn)許可、食品流通許可、餐飲服務(wù)許可�！睋�(jù)此規(guī)定，國(guó)家法律在食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)等環(huán)節(jié)設(shè)定了三項(xiàng)行政許可，即食品生產(chǎn)許可、食品流通許可、餐飲服務(wù)許可�！稌盒修k法》中規(guī)定的“加工食品許可”不在上述三項(xiàng)許可事項(xiàng)之列，超出了法定的行政許可范圍，屬于規(guī)范性文件自行創(chuàng)設(shè)的行政許可事項(xiàng)。
規(guī)范性文件無(wú)權(quán)設(shè)行政許可
《食品安全法》第二十九條第三款還規(guī)定，“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品衛(wèi)生、無(wú)毒、無(wú)害，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依照本法制定�！痹摋l款針對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊管理做出了一般性規(guī)定，對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提出了原則性的要求，但并未設(shè)定行政許可事項(xiàng)，而是授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)制定具體管理辦法。因此，涉及食品生產(chǎn)加工小作坊管理的任何行政許可事項(xiàng)的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)由省人大常委會(huì)以地方立法的形式做出具體規(guī)定。在地方立法出臺(tái)之前，任何規(guī)范性文件都無(wú)權(quán)創(chuàng)設(shè)此類行政許可。《暫行辦法》在無(wú)上位法依據(jù)的情況下，擅自創(chuàng)設(shè)加工食品許可，違反了《行政許可法》關(guān)于規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以糾正。
擅自創(chuàng)設(shè)行政處罰
《暫行辦法》第三十四條規(guī)定，對(duì)未取得小作坊加工食品許可證從事食品加工、制作活動(dòng)等八種違反《暫行辦法》的行為，依照《食品安全法》、《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》和《食品生產(chǎn)許可管理辦法》的規(guī)定給予行政處罰。該規(guī)定與相關(guān)上位法的規(guī)定不符，屬于自行創(chuàng)設(shè)的行政處罰�！妒称钒踩ā吩O(shè)立了包括食品生產(chǎn)許可制度在內(nèi)的三項(xiàng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度，對(duì)違反食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度的行為設(shè)定了相應(yīng)的行政處罰，而加工食品許可不在法定的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度之列，不能適用《食品安全法》的規(guī)定來(lái)實(shí)施行政處罰。 國(guó)務(wù)院發(fā)布的《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》規(guī)定，國(guó)家對(duì)生產(chǎn)乳制品、肉質(zhì)品、飲料、米、面、油、酒類等直接關(guān)系人體健康的加工食品的企業(yè)，實(shí)行生產(chǎn)許可證制度，對(duì)違反工業(yè)產(chǎn)品許可證制度的企業(yè)給予相應(yīng)的處罰。生產(chǎn)加工食品小作坊并不具備企業(yè)的法律特征，《暫行辦法》規(guī)定的加工食品許可證也不同于工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證。因此，不能適用該條例的規(guī)定來(lái)實(shí)施行政處罰。國(guó)家質(zhì)檢總局依據(jù)《食品安全法》制定的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第四十三條規(guī)定，小作坊等其他食品生產(chǎn)者從事食品生產(chǎn)活動(dòng)，按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。該規(guī)定將生產(chǎn)加工食品小作坊的管理排除在了其調(diào)整范圍之外，因此《暫行辦法》也不能將《食品生產(chǎn)許可管理辦法》作為實(shí)施行政處罰的依據(jù)。
建議盡快出臺(tái)地方法規(guī)
甘肅省政府法制辦指出，近年來(lái)，食品安全事故頻發(fā)，食品安全形勢(shì)嚴(yán)峻，食品安全問(wèn)題受到社會(huì)高度關(guān)注。食品加工小作坊因受技術(shù)工藝、生產(chǎn)規(guī)模、資金投入等因素制約，普遍存在著生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施落后、衛(wèi)生條件較差、不具備產(chǎn)品檢測(cè)能力的問(wèn)題。為了改變食品加工小作坊“散、亂、差”的狀況，加強(qiáng)小作坊食品質(zhì)量安全監(jiān)督管理，甘肅省已啟動(dòng)了相關(guān)地方立法的起草制定工作。
省政府法制辦建議，有關(guān)部門加強(qiáng)與立法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)和溝通，提請(qǐng)立法機(jī)關(guān)盡快出臺(tái)甘肅省規(guī)范生產(chǎn)加工食品小作坊管理的地方性法規(guī)，將小作坊食品加工許可制度以地方立法的形式確立下來(lái)，引導(dǎo)食品生產(chǎn)加工小企業(yè)、小作坊聯(lián)小做大、整合做強(qiáng)，推動(dòng)食品加工小作坊走規(guī)范發(fā)展、特色發(fā)展之路，進(jìn)一步提高食品質(zhì)量安全水平，為群眾安全、放心、方便消費(fèi)提供保障。
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